2021年3月24日
先にお届けした2つのAVP（第18・19号）を通じ、東アジア・西太平洋地域でこれから米中を中心にしたミサイル軍拡競争が起こるであろうこと、そして、米ソINF条約に類似したミサイル軍縮・軍備管理条約を今日の東アジアで締結することは非常に困難であることについて解説した。[i] こうしたきびしい情勢の下、日本外交がいかなる選択をするかは極めて大きな意味を持つ。
日本の選択を次号で議論する前提として、本号では「地上発射式長射程ミサイルの配備をめぐって、日本の対応は米国と中国にとってどのような意味を持つのか」をまとめる。「日米安保条約との関係上、在日米軍への地上発射式長射程ミサイル配備を日本政府は拒否できるのか」についても考え方を整理しておく。
高まる「日本列島の戦略的価値」
中国が地上発射式長射程ミサイルを東アジアで独占的に配備している現状に対し、INF条約の軛(くびき)を逃れた米国は東アジア・西太平洋に同種のミサイルを配備し、対抗しようとしている。これに伴い、米国（米軍）にとって日本列島の持つ戦略的重要性が急上昇している。
≪米軍戦略の変化～第一列島線の重視≫
思い起こせば、数年前までは「米国（米軍）にとって日本列島の戦略的価値は低下する」という見方が囁かれていたものだ。中国が精密誘導型の地上発射式長射程ミサイルを増強する一方、米国はINF条約によって同種のミサイルを開発・配備することができなかった。そのような状況下では〈中国軍のミサイルが射程内に収める日本列島に米軍を配備しても中国軍のミサイルの餌食になる〉だけ。それならば、〈日本列島における米軍のプレゼンスを減らして遠方に退き、遠距離打撃戦力によって中国軍に対抗〉した方が得策である、という見方がワシントンでは盛んに行われたのである。
しかし、米軍内でシミュレーションを繰り返した結果、遠距離打撃戦力による中国軍の抑止は現実的ではない、ということになった。そして最近は、第一列島線に米軍が比較的小規模で移動性の高い長射程ミサイルを大量に配備する方がよい、という「スタンド・イン」の考え方が支配的になった。[ii] 2019年8月に米国がINF条約から離脱したことがこの新戦略の前提となっていることは言うまでもない。
≪米領＝グアムとハワイのみ≫
AVP 18号等でも述べたが、米国は現在、地上発射式長射程ミサイルの開発に着手しており、数年以内には実戦配備が可能になる。だが、ここで米国は〈西太平洋・東アジアの第一列島線上に領土がない〉という大問題を抱えている。この方面にある領土は、第二列島線上のグアムとその倍以上離れたハワイのみだ。台湾対岸の福建省までの距離はグアムからで3千km以上、ハワイからなら8千㎞を超える。つまり、グアムには中距離ミサイル（射程3,000～5,000㎞）、ハワイにはICBM（大陸間弾道弾）が必要ということ。米軍はグアムへの中距離ミサイル配備を増強する方針ではある。しかし、グアム（やハワイ）のみへの配備では、命中精度、配備するミサイルの数、配備可能時期の面で不利は避けられない。また、グアムという〈点〉への配備となるため、中国軍にとって、米軍のミサイルの位置を特定して攻撃することも、相手の攻撃を予測することも比較的容易となる。[iii]
≪第一列島線上の配備先候補≫
長射程ミサイルには地上発射式だけではなく、海空発射式のものもある。正面に海洋が広がるアジアでは、水上艦船や潜水艦に長射程ミサイル（トマホークなど）を配備すれば、上記の不利はカバーされそうなものだ。しかし、前号で述べたとおり、地上発射式ミサイルには海空発射式にはないメリットがある。米軍としてはどうしても地上発射式長射程ミサイルを配備したい。となると、第一列島線上の同盟国や友好国の領土に配備するしかない。
これはとりもなおさず、〈東アジアの同盟国や友好国が米軍による地上発射式長射程ミサイル配備を受け入れるか否か〉が米軍の新戦略の死命を制するということ。ところが、ミサイル配備に好適地で、かつ米国のミサイル配備に肯定的な国となると、あまりないのが現実である。
米中対立の焦点となる〈台湾〉へのミサイル配備に踏み切れば、戦略的には極めて有益かもしれない。しかし、米国は「一つの中国」政策を完全に無視したことになり、米中関係は一触即発の状態に陥る。平時において、さすがにこれはないだろう。
QUADのメンバーでもある〈オーストラリア〉だが、少なくとも一昨年の夏に米国がINF条約から離脱した頃には、米国のミサイル配備に否定的だった。[iv] しかも、オーストラリアはグアム同様、台湾周辺からも南シナ海からも遠い。
〈韓国〉はどうか？ 軍事面から見た場合、地上発射式トマホークを韓国に配備しても米軍が最も重要視する台湾有事での有効性は今一つと考えられる。また、中国と北朝鮮との間で緊張を生じさせたくない文在寅政権は、政治的な理由から受け入れにとても消極的である。[v]
米比相互防衛条約を結ぶ〈フィリピン〉は、台湾や南シナ海との距離的には申し分がない。しかし、ドゥテルテ大統領の下でフィリピン政府は2020年2月に「訪問米軍に関する地位協定（Visiting Forces Agreement）の破棄を通告（同年6月に破棄を保留）するなど、米比関係は不安定な状態が続く。一昨年時点ではトランプ政権に対してミサイル配備を断ったと言う。[vi]
南シナ海で中国との間に領土問題を抱える〈ベトナム〉は、中国との距離だけを見ればミサイル配備の候補地となり得る。しかし、陸でも国境を接する陸軍大国との関係には気を使わなければならない。ベトナム戦争を戦った米軍の駐留を共産党政権が認めることも政治的にあり得ない。
フィリピン東方の島嶼国家〈パラオ〉なら、台湾までの距離は約2,000㎞程度。同国大統領が米軍基地の建設を要望していることから、米国の陸上発射式長射程ミサイルの受け入れ先としても有望かもしれない。
〈シンガポール〉や〈マレーシア〉なども米軍の地上発射式ミサイル配備を受け入れそうにはない。パラオを除けば、何とも「お寒い」状況である。
≪最後の希望の星？ 日本≫
このような状況下で旗幟を鮮明にしていないのが〈日本〉である。そして、台湾有事をにらんだ時、日本、わけても南西諸島は地上発射式ミサイルの配備先として米軍にとって大きな魅力を備えている。
まず、距離の問題。単なるイメージ上の数字ではあるが、陸自のミサイル部隊が配置されている宮古島からの直線距離は、東海艦隊司令部がある寧波まで約700㎞、台湾対岸の福州まで600㎞強、台湾を射程に収める大陸のロケット軍基地までで1千数百㎞だ。日本最西端の与那国島からだと福州まで約400㎞、台湾南部の高雄までは約350㎞にすぎない。陸上発射式に改良したトマホーク等を南西諸島に配備すれば、台湾有事の際に中国の海軍力やロケット部隊に対して無視できない脅威を与え得る。
沖縄をはじめ、日本には既に米軍基地が存在している。巡航ミサイルを搭載した海空軍との連携、ミサイル弾頭の貯蔵を含めた兵站といった面でのメリットは極めて大きい。装備のメンテナンス等、インフラ面でも日本は優等生だ。（平時はむずかしいかもしれないが）有事には陸自の駐屯地に米軍のミサイル部隊を展開する等、自衛隊との協力も期待できるかもしれない。
このように、米国がミサイルの配備先として日本に寄せる期待は非常に高い。だが、そのことを裏返せば、「日本が米国による長射程ミサイルの配備を認めなければ、米国の地上発射式ミサイル配備戦術は絵に描いた餅に終わる」ということでもある。〈平和ボケ〉と〈中国脅威論漬け〉の我々があまり自覚していないだけで、実は今、日本のポジションは米国と中国にとって戦略上死活的に重要なものとなっているのだ。
米軍のミサイル配備と事前協議
では、米国は地上発射式長射程ミサイルを日本（在日米軍）へ自由に配備することができるのか？ まず、安保条約との関係でどうなっているのかを見てみよう。問題となるのは、〈どこへ配備するか？〉と〈何を装備するか？〉であるはずだ。日米安保条約第6条は以下のとおり、定めている。
日本国の安全に寄与し、並びに極東における国際の平和及び安全の維持に寄与するため、アメリカ合衆国は、その陸軍、空軍及び海軍が日本国において施設及び区域を使用することを許される。前記の施設及び区域の使用並びに日本国における合衆国軍隊の地位は、千九百五十二年二月二十八日に東京で署名された日本国とアメリカ合衆国との間の安全保障条約第三条に基づく行政協定（改正を含む。）に代わる別個の協定及び合意される他の取極により規律される。
ここで1952年2月28日に署名された行政協定とは旧安保条約下の「日米行政協定」のこと。現行安保条約下では日米地位協定と読み替えてよい。米軍に提供される具体的な施設・区域は、日米合同委員会を通じて両国政府が協定を締結することによって決められる仕組みだ。仮に米軍が地上発射式ミサイル部隊の展開区域を現在米軍が提供を受けている区域の外に広げたいときは、合同委員会で日米が協議して合意する必要があると考えられる。（実際には、日米間で政治的な合意に達した後、合同委員会に降りてきて追認されるというプロセスになるはず。前者の合意が得られるか否かが決定的に重要である。）
米軍の装備については、地位協定には明示的な定めがない。ただし、安保条約第6条の実施に関しては、1960年1月19日付で岸信介首相とクリスチャン・ハーター国務長官が交わした交換公文というものがあり、そこでは以下のように取り決めている。[vii]
合衆国軍隊の日本国への配置における重要な変更、同軍隊の装備における重要な変更ならびに日本国から行なわれる戦闘作戦行動（前期の条約第5条の規定に基づいて行なわれるものを除く）のための基地としての日本国内の施設及び区域の使用は、日本国政府との事前協議の主題とする。[viii]
ここで言う「同軍隊の装備における重要な変更」とは、藤山・マッカーサー口頭了解と呼ばれる日米間の取り決めによって「核弾頭及び中・長距離ミサイルの持込み並びにそれらの基地の建設」を意味するとされた。[ix] ここに出てくる最初の「及び」を私は「核弾頭＋中・長距離ミサイル」と解釈し、AVP 第9号で「米軍が日本へ中距離ミサイルを配備しようと思えば、日本政府の同意が必要になる」と書いた。だがその後、対応する英文が「the introduction into Japan of nuclear weapons, including intermediate and long-range missiles（中・長距離ミサイルを含めた 核兵器の持ち込み）」であることが判明した。[x]
今のところ、米国が日本に配備することを検討している地上発射式の長射程ミサイルは核弾頭と通常兵器弾頭の両方を装填できるタイプになると見られる。だが、米軍は当面、当該ミサイルに核弾頭を装填するつもりはないようだ。したがって、米軍が近い将来、長射程ミサイルを日本領内に配備することになったとしても、それは「岸・ハーター交換公文」に基づく事前協議の対象とはならない、というのが日本政府の考え方である。[xi]
外務省の和訳に〈引っ掛け〉が多いことは半ば常識。にもかかわらず英文に当たらなかったことは私のミスである。お詫びして、AVP 第9号に記載した事前協議と中・長距離ミサイルに関する説明は取り消す。
政治的意志があれば、拒否は可能
通常兵器弾頭である限り、在日米軍への長射程ミサイルの配備は「岸・ハーター交換公文」に基づく事前協議の対象とはならない。同程度の射程を持つ海空発射式ミサイル（トマホーク）もこれまで、日本政府との公式協議なしに我が国へ持ち込まれていた可能性が高い。だとすれば、米国は日本政府の同意を得ることなく、意のままに日本の領土へ地上発射式長射程ミサイルを配備することができるのか？ 結論を先に言えば、そんなことはない。いや、もう少し正確に言うと、それは日本政府次第である。
戦後の日本外交は、「条約や政府間協定に明記されていなければ、米国政府の要求を断ったり、米国政府の意に反する要求をしたりしてはいけない」という考えにどっぷり漬かってきた。事前協議についても、内閣法制局を含めた官僚や閣僚が噴飯物の国会答弁を行い、米国の行動を極力縛らないようにしてきたという前科が日本政府にはある。
例えば、1968年3月6日の衆議院外務委員会で高辻内閣法制局長官は「事前協議の対象となるの（事項）は，安保条約第６条に関する（岸・ハーター）交換公文に示されているが、事前協議の運用に不審が抱かれる場合には、それが（安保条約第4条に定められた）随時協議の対象となっても差し支えない」と述べたが、「米国側に対する不審の念ゆえに日本側が随時協議を申し出ても、米国側が『そうした不審な点はないので協議する意味がない』との立場をとるのならば、『協議を拒否し得るか』以前に、そういう問題は起こり得ない」と答弁した。米側が「不審な点はない」と言えば、日本側が不審の念を抱くことはない、したがって随時協議も必要ない、という骨抜きの論理である。それだけではない。高辻は同年3月17日の答弁では、「（岸・ハーター交換公文に基づく）事前協議とは、米軍による戦闘作戦行動が日本の利益とならないと判断される場合に日本側が拒否し得るという、いわば米軍に対する歯止めの役割を果たすものである」と一旦はもっともらしい説を述べた後、「米国は自国軍の戦闘作戦行動に同意を得るために、日本側に事前協議を申し込んでくるゆえ、協議を申し込まれる立場にある日本側から、事前協議自体に関する（安保条約第４条に基づく）協議を申し出るのは、字義の点から著しく不条理であり、この点に照らして、事前協議は米国側から申し出るのが筋である」と打っちゃりを見せている。[xii] こうして、日本政府は日本の自発的意志に基づく対米協議申し入れの可能性を自ら封じてしまった。独立を回復してから16年たっても占領時代の主人に額ずく日本の浅ましさを嘆かずにはいられない。だが、この恥ずべき答弁はその後も変更されたとは聞かないから、今日まで日本政府内で引き継がれている可能性が高い。[xiii]
しかし、だ。こんなもの、所詮は往時の政府答弁に過ぎない。安倍晋三が集団的自衛権に関する政府の憲法解釈を変更してしまったことを思えば、こんな〈へなちょこ答弁〉は時の総理が腹を括れば、いくらでも変えられる。高辻答弁で言えば、それぞれ後段を取り消すだけでよい。
「岸・ハーター交換公文」を交わした当時、日米間には「（沖縄以外への）核兵器の持ち込みでなければ、中長距離ミサイルを含めて米軍の装備変更はフリーパス」という合意――いわゆる密約――が存在していた可能性もある。だが、仮にそうだとしても、現在の政府が「当時の日米間の了解事項にはもはや拘束されない」と言明すれば、ジ・エンドにできる。60年も昔の時代、日本が占領状態を脱してからあまり時間のたっていない頃の口約束に今日の日本政府も拘束されなければならないと考えるのは、〈奴隷根性〉そのものである。
米国を見るがよい。トランプ政権はパリ協定、環太平洋パートナーシップ協定（TPP）、イラン核合意、INF条約からあっさり離脱した。かと思えば、バイデン政権になったら涼しい顔でパリ協定に復帰する一方で、INF条約は破棄したままだ。TPP（今のCPTPP）やイラン核合意については、どうなるかまだわからない。それに比べれば、日本政府がやるべきは、交換公文の対象をめぐる解釈変更である。この程度のこともできない（やる気のない）政府であれば、「日本は外交権を米国に預ける」と宣言した方がまだスッキリする。
いずれにせよ、「日本政府の政治的意志として地上発射式長射程ミサイルの持ち込みは拒否する」と公式に伝えれば、米国政府がこれを無視することはできない。それでも米国が在日米軍基地に地上発射式ミサイルを無理やり持ち込み、日本政府が抗議すれば、日米同盟は動揺する。日本も困るが、米国も困る。米国が諦める保証はないが、ミサイル配備を再検討しなければならなくなる可能性は相当に高い。私が先に「政府次第」と述べたのはこういう意味である。
本稿で私は、〈米国が日本へ地上発射式長射程ミサイルを配備しようとした時、日本政府には「拒否する」という選択肢が明確にある〉ということを示した。シリーズの最終回となる次号では、米国のミサイル配備について〈日本政府が採り得る選択肢〉を検討し、昨夏の段階ではまとまっていなかった〈私の提案〉も示したい。
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[i] https://www.eaci.or.jp/archives/avp/307 https://www.eaci.or.jp/archives/avp/308
[ii] この当たりの事情について詳しくは、AVP 第8号「米中対立時代の安全保障論議～その2. 米軍の新戦略がもたらす激震（https://www.eaci.or.jp/archives/avp/175）」及びAVP 第9号「米中対立時代の安全保障論議～その3. 米国の対中軍事戦略と日本」（https://www.eaci.or.jp/archives/avp/92）を参照のこと。
[iv] Australia says it won’t be hosting US missile site (militarytimes.com)
[v] America should not ask South Korea to host intermediate-range missiles (brookings.edu)
[vi] U.S. seeks to base missiles in Pacific. Some allies say no. – Los Angeles Times (latimes.com)
[vii] untitled (mofa.go.jp)
[viii] 「合衆国軍隊の日本国への配置における重要な変更」は、陸上部隊の場合は一個師団程度、空軍の場合はこれに相当するもの、海軍の場合は一機動部隊程度の配置変更を意味する。したがって、地上発射式長距離ミサイルを運用する部隊の配備については、当交換公文に基づいて義務的に必要となる事前協議の対象とはならない。
[ix] 1960年1月6日に藤山愛一郎外務大臣とダグラス・マッカーサー駐日大使の間でイニシャル署名されたと言われるもの。日米両政府の申し合わせで非公開扱いとなったが、内容自体を公に説明することは認められていた。なお、藤山・マッカーサー口頭了解については、その存在を疑う意見もある。しかし、本稿が関心を払うのは〈岸・ハーター交換公文に基づく事前協議について、当時の日米当局がどのような共通理解に達していたのか〉であるため、同口頭了解の文書化の経緯等についての詮索は行っていない。
[x] 2010年3月に民主党政権下でまとめた「いわゆる『密約』問題に関する有識者委員会報告書」に英文がある。hokoku_yushiki.pdf (mofa.go.jp)
[xi] 例えば、1984年８月１日、衆議院外務委員会における答弁で栗山政府委員（外務省）は、岸・ハーター交換公文で言うところの「核弾頭及び中・長距離ミサイルの持込み」について、「あくまでも核弾頭を装着しなければ兵器としては使用できない、そういう核専用の中長距離ミサイルというものを当然念頭に置いて了解されているもの」であり、「俗に核、非核両用というような兵器で、核弾頭が装置されれば核兵器である、通常兵器としても使用できる、もしそういうようなミサイルがあるとすれば、そのミサイル自身の日本への持ち込みというものは事前協議の対象にはならない」と答弁している。
[xii] https://core.ac.uk/download/pdf/233919442.pdf
[xiii] こういう浅ましい答弁は、民主党政権の時に総点検して正しておくべきであったと今さらながらに思う。だが、絶対的に時間が足りなかった。痛恨の極みである。