Alternative Viewpoint 第2号
2020年5月13日
前号を配信した5月4日、安倍晋三総理は記者会見を開き、新型コロナに関する緊急事態の期限を当初予定の5月6日から今月末まで延長すると発表した。その安倍会見から6日後、NHKの『日曜討論』に出演した西村康稔経済再生担当相（新型コロナ対策担当）は、14日をめどに多くの県で緊急事態を解除することに強い意欲を見せた。※1 最近、コロナの新規感染者数がはっきりと低減傾向を見せていることで西村が強気になっていることは容易に想像がつく。4日の安倍会見をきっかけにして政権に対する国民の不満と不安が噴出し、あわてた政府首脳が政治的に収束を急いでいるという側面も少なからずありそうだ。
前号で指摘したとおり、今回のコロナ危機は「疫学、経済、社会の3つの危機の複合体」と捉えるべきものだ。疫学上の危機に対処するためには人的距離確保策措置（Social Distancing）の導入が不可欠。ところが、それはとりもなおさず経済・社会面で危機を招く行為である。※2 政府には「3つの危機」の間で微妙なバランスをとりながら舵取りを行うことが求められる。
そのバランシングを行う際に極めて重要で、かつ現在の日本政府に欠けているものが「リスク・コミュニケーション」と「漸進主義」だ。本稿ではまず、5月4日の安倍会見を検証し、政府のリスク・コミュニケーションの拙さを明らかにする。そのうえで、「3つの危機」に対処するために今とるべき道として、「緊急事態を解除するかしないか」という二者択一のアプローチではなく、「緊急事態を維持したまま現行規制を緩和し、柔軟に行きつ戻りつする」という漸進主義の採用を強く勧める。
リスク・コミュニケーションの失敗
コロナがもたらす疫学的な危機への最も有効な対処法である人的距離確保措置を実行するのは国民だ。その結果もたらされる経済・社会面でのコストをもろにかぶるのも国民に他ならない。当然、コロナ危機対処の成否は、政府が国民の理解と納得を得られるかどうかに大きく左右される。リスク・コミュニケーション（危機に際して政府や専門家が国民との間で情報や助言、政策等について意思疎通すること）が決定的に重要な所以でもある。リスク・コミュニケーションの重要性とその極意について、世界保健機関（WHO）は次のように述べている。※3
（政府や専門家に対する）信頼がなければ、人々は与えられた助言になかなか従わない。（政府や専門家が）人々の信条、心配事、物の見方に耳を傾け、理解することは、人々に事実を伝え、助言を与えることとまったく同じくらいに重要である。
安倍総理は5月4日に行われた記者会見で致命的な言い間違いを犯し、リスク・コミュニケーションに大失敗した。と言っても、持続化給付金に関する言い間違えのことではない。この日の会見で安倍は持続化給付金の最速入金時期について、正しくは（5月）8日と言うべきところを8月と述べ、後で訂正した。メディアも永田町も大騒ぎしたので覚えている人もいるだろう。私が問題視するのは、そんな半分笑い話のような言い間違えのことではない。安倍はこの日、会見の直前に行われた対策本部での重要な決定事項を国民に伝えない、という大失態を演じていた。背景には、安倍や官邸の住人たちが国民の心配事に対して真摯に耳を傾けていないことがあるのだろう。こんなことの積み重ねで政府に対する信頼が失われれば、コロナとの闘いに不利となることは言うまでもない。
34県での規制緩和を決めた対策本部
安倍会見は5月4日の午後6時頃に行われた。国民が最も注目していたのは、緊急事態の延長と延長後の生活、特に経済活動がどうなるかであった。それを政府として決定したのは同日午後5時頃に始まった新型コロナウイルス感染症対策本部の会合だ。
官邸のHPには、この時の対策本部会合を締めくくった安倍総理の発言がフルで引用してある。※4 想像するに、これは会見用のスピーチを準備したライターとは別の官僚が、この日に対策本部で了承した『基本的対処方針』の内容を手短に要約したものであろう。無駄に長い安倍会見と違い、要点だけをまとめてあるので割りとわかりやすい。それを読むと、緊急事態に関する対策本部決定のポイントは、①緊急事態を5月末まで全国で延長すること、②特定警戒都道府県以外の34県については休業要請や外出自粛要請などの規制を解除・緩和すること、の2点であったことがわかる。
①については、ここでは触れない。安倍も6時からの記者会見で対策本部の決定を正しく伝えていたし、『基本的対処方針』にも読めばわかるように書いてある。
②については、少し解説が必要だろう。対策本部会合における安倍の締めくくり発言を下記に引用する。
13の特定警戒都道府県では、引き続き、極力8割の接触削減に向けた、これまでと同様の取組をしていただく必要があります。一方で、それ以外の県においては、感染拡大の防止と社会経済活動の維持との両立に配慮した取組に、段階的に移行することをお願いいたします。例えば、これまでクラスターの発生が見られず、3つの密を回避できる施設については、感染防止対策を徹底した上で、各県における休業要請の解除や緩和を検討していただきたいと思います。（太字は筆者による強調。）
キーワードは「社会経済活動の維持」という言葉だ。緊急事態を全国へ拡大した4月16日に対策本部で決めた『基本的対処方針』では、特定警戒都道府県以外の県が営業停止等を要請することは「感染拡大防止を主眼としつつ、地域の感染状況や経済社会に与える影響等を踏まえ、都道府県知事がその実施について、判断を行う」となっていた。※5 これを受け、岡山県と徳島県以外の県は「感染拡大防止を主眼」として何らかの形で休業要請等を行った。
5月4日の対策本部は上記の『基本的対処方針』を改訂し、「特定警戒都道府県以外の特定都道府県は、法第24条第9項等に基づく施設の使用制限の要請等については、感染拡大の防止及び社会経済活動の維持の観点から、地域の実情に応じて判断を行うものとする」と変更した。※6 官僚用語を読み解いてみよう。感染拡大防止が「主眼」でなくなり、社会経済活動の「維持」が入ったことは、社会経済活動に軸足を移してよい、という意味だ。5月9日付東京新聞によれば、10県が休業要請を全面的に解除（予定を含む）し、18県が一部緩和（予定を含む）することになった。福島、群馬、奈良、沖縄の4県は休業要請を当面継続すると言う。※7
対策本部決定を伝えなかった安倍会見
では、この対策本部決定について、安倍は記者会見で何と言ったのか？ 正直言って、安倍会見のどこが上記の対策本部決定に対応するのか理解に苦しむ。関係しそうな部分をとりあえず次に示そう。※8
感染者が多く、特に警戒が必要な13都道府県の皆さんには、引き続き極力8割 の接触回避のための御協力をお願いします。東京都では、5月になってからも平均で1日10人を超える感染者が確認されています。これまでの努力を無駄にしないためにも、ここで緩むことのないようにお願いをいたします。
事業者の皆さんが何よりも望んでおられるのは、事業の本格的な再開だと思います。そのために、この1か月で現在の流行を終息させなければならない。5月は、終息のための1か月であり、そして、次なるステップに向けた準備期間であります。どうか御理解と御協力をお願い申し上げます。
経済活動においても、新たな日常をつくり上げます。様々な商店やレストランの営業、文化施設、比較的小規模なイベントの開催などは、新しい生活様式を参考に、人と人との距離を取るなど、感染防止策を十分に講じていただいた上で、実施していただきたいと考えています。今後2週間をめどに、業態ごとに専門家の皆さんにも御協力を頂きながら、事業活動を本格化していただくための、より詳細な感染予防策のガイドラインを策定してまいります。ただし、3つの密が濃厚な形で重なる夜の繁華街における接待を伴う飲食店、ライブハウスなど、これまで集団感染が確認された場所へ出かけることは、引き続き自粛をお願いすることとなると考えます。
記者会見で安倍は、特定警戒都道府県とそれ以外の県の区別にほとんど触れていない。当然、34県の営業停止要請については「規制緩和・解除」していく、という対策本部の決定も明言されなかった。安倍の言葉を聞き、「5月中は営業再開は無理なんだな」と思った事業者も少なくなかったはずだ。「新しい日常」とか「新しい生活様式」云々に至っては、「条件を守れば（特定警戒都道府県でも）店を開けていいのか？」「（それ以外の県でも）あと最低2週間はだめなのか？」等々、混乱するしかなかったであろう。
なぜ、対策本部での締め括り発言のような「理解可能な」言い方を安倍がしなかったのかは、まったく謎である。一つ考えられるのは、5月4日の対策本部で「（特定警戒都道府県が）施設の使用制限の要請等を検討するにあたっては、これまでの対策に係る施設の種別ごとの効果やリスクの態様、対策が長く続くことによる社会経済や住民の生活・健康等への影響について留意し、地域におけるまん延状況等に応じて、各都道府県知事が適切に判断するものとする」という一文が『基本的対処方針』に付け加えられたことの影響だ。吉村洋文知事が発表した「大阪モデル」の根拠となるもの、と言えば、この一文の意味がわかるだろう。安倍の読み上げ文の書き手は「特定警戒都道府県でも今後感染状況が十分に改善すれば、営業停止等の緩和が（知事の判断によって）ある程度可能になる」ということと「特定警戒都道府県以外の34県については（知事の判断によって）5月4日の時点で緩和・解除してよい」ということをごっちゃにしてしまったのかもしれない。だとすれば、安倍が何も気づかずにそのまま読み上げたとしてもおかしくはない。（これはあくまで想像である。）
抜け落ちた「希望」、失われた「信頼」
コロナとの闘いは政府や医療従事者だけで行うものではない。国民一人一人も必死で闘っている。しかも、この闘いは長期戦だ。国民に「覚悟と希望」がなければ闘い抜けない。5月4日の安倍会見を待っていた国民にしてみれば、「これまで1ヶ月我慢してきた。あと1ヶ月我慢する覚悟もしている。でも、緊急事態の解除はまだ無理でも、何か希望は見せてほしい」という気持ちを持つ人が少なくなかったと思う。
その気持ちに応えるものが対策本部決定の中にあるとすれば、前述②の「特定警戒都道府県以外での営業活動及び外出に関する規制緩和」がそれだった。日本全国ではなくても、5月7日から相当数の県で営業を自粛しなくてもよくなれば、商店主たちは一安心だ。特定都道府県の人たちも、「もう少し頑張れば、うちでも営業再開できるようになる」と励みになる。
ところが、安倍会見からはその、希望を与える部分が抜け落ちていた（少なくとも読解不能であった）。いくら『基本的対処方針』に書いてあっても、国民はあんな分厚い悪文の塊など読んでいられないし、それで済むなら記者会見など開かなくてよい。メディアも総理の言葉を引用して報道したがる。結果として、4日の夜から翌日にかけて国民は「緊急事態の延長」という覚悟を迫るメッセージだけを受け取った。これでは、国民の間に「政府は自分たちの不安な気持ちや辛さを全然わかってくれていない」「いつまで我慢すればいいんだ！」という不満が溜まり、政府に対する信頼も萎んでしまう。
ここまでお粗末なリスク・コミュニケーションも珍しい。いや、決定を伝えるための会見で決定と違うことを口走ったのだから、リスク・コミュニケーション以前の問題とも言える。
（註：多くのメディアは事前に『基本的対処方針』の予定稿を入手し、官僚への事前・事後の取材も重ねている。安倍会見を受けてメディアも少し混乱したと思うが、最終的には対策本部決定の内容を正確に伝えているので今は安心して参照してよい。※9）
緊急事態解除の危うさ
安倍総理は5月4日の会見で「可能であると判断すれば、期間満了を待つことなく、緊急事態を解除する」と語った。この方針自体は対策本部でも確認され、『基本的対処方針』にも記載されている。そして5月10日、冒頭で触れたとおり、西村大臣は「多くの県で新規感染者数ゼロが続いているので、『特定警戒都道府県』以外の34県の多くで解除が視野に入ってくるのではないか。『特定警戒都道府県』の13都道府県の中からも、場合によっては、そういったところが出てくる。なんとか5月31日までに収束させたい」とまで踏み込んだ。
この間、幸いなことに感染状況を示す数字は改善傾向を見せている。新規感染者数は5月7日に96人となり、3月30日以来初めて三桁を切った。※10 一方で、5月4日の安倍会見を境にして政権批判が各所から聞かれるようになった。折しも決算予想などが発表される時期を迎え、コロナが経済に及ぼす大打撃もいよいよ数字になって表面化してくる。韓国、ドイツ、フランス、イギリスなど、海外からはコロナ対策を緩和する国々のニュースが次々に入ってきた。こうした諸々の要素が交じり合い、緊急事態解除に向けて政権の背中を押しているのであろう。
安倍や西村は、緊急事態を解除すれば国民から喜ばれる、とでも思っているのだろう。しかし、これは危ない橋だ。今渡るべきではない。
大切なのは「3つの危機」の間のバランス
前号で触れた「3つの危機」との絡みで言えば、政府が企図する緊急事態の解除は「経済の危機」と「社会の危機」を緩和するための方策と位置付けられる。今の局面では、疫学上の対策を多少緩めて危機の経済的/社会的側面にやや軸足を移すという考え方に私も異論はない。だが、人的距離確保措置（Social Distancing）を緩和すれば、感染はどうしても増える。5月6日に外出や集会の自粛要請が解除された韓国では集団感染が確認された。※11 4月中旬から徐々に規制を緩和しているドイツでも低下していた再生産数が1を超えた。※12 感染が再び拡大するようであれば、人的距離確保措置を再導入・強化しなければならない。その結果、「経済の危機」「社会の危機」は却って長期化する怖れもある。決定的に有効な治療薬やワクチンが十分に確保されるまでは、疫学・経済・社会という3つの危機の間でバランスを量りながら、恐る恐る試行錯誤するしかない。ちょっと緩めて大丈夫ならもう少し緩める、感染が再拡大すればすぐに元に戻す、というアナログな対応を繰り返すことが求められる。それには、緊急事態は少なくとももうしばらく、発令したままの方が都合がよい。
これに対し、安倍や西村をはじめ、政府対策本部が進めようとしているのは「緊急事態を継続するか解除するか」という二者択一的なデジタル対応だ。「三つの危機」の間で微妙なバランスをとることが求められていることを考えれば、リスキーなアプローチと言わざるをえない。人的距離確保措置を緩和する幅が大きいため、上述のような「揺り戻し」もまた大きくなる可能性が高いからだ。もちろん、うまくいけば称賛されるだろうが、それは運が良かっただけの話。そんなことに国民を付き合わせるのは、無責任極まりない。
緊急事態の下でも営業や外出は再開できる
緊急事態が続く限り、営業再開できない。だから何としても緊急事態を解除してほしい――。こう思っている事業者が少なくないのではないか？ 事実は「緊急事態を宣言したままでも、営業停止や外出規制は解除も含めて大幅に緩和できる」というものだ。
緊急事態が適用された都道府県の知事が外出自粛の協力要請や営業停止の要請や指示を行うことは「新型インフルエンザ等特措法」の第45条に定めがある。※13 いずれも「できる」規定だ。しなければならないわけではない。論より証拠、緊急事態宣言下にある現在でも12県は営業停止の要請等をまったく行っていない。特定警戒都道府県でなければ、クラスターが発生した場所等を除き、外出の自粛要請も基本的には不要となっている。特定警戒都道府県についても、今後感染状況が改善すれば、大阪府が作成しているような基準に基づいて営業停止に関する規制を緩和することができる。さらに感染が収束していけば、特定警戒都道府県からはずれ、営業停止の解除や外出規制も含めた、更なる規制緩和が可能となる。以上のような運用方針は5月4日の政府対策本部で決定したことだ。このことが広く理解されれば、早期の緊急事態解除にこだわるべき理由はほとんど消えてなくなる。（ここでもまた、リスク・コミュニケーションの問題が出てくる。）
解除が変える心理と行動
緊急事態を早期に解除することについて、デメリットの方は確実にある。一番大きいのは、心理的な側面だ。緊急事態を解除すれば、気持ちは晴れやかになるだろうが、気持ちと行動も確実に緩む。その結果、クラスターを生んだり感染拡大の道に戻ったりしたら、取り返しがつかない。振り返ってみると、4月に緊急事態を宣言したことの最大のメリットは、国民の意識と行動を切り替えさせたことにあった。新型インフルエンザ等特措法に基づく緊急事態は、法的な強制力が必ずしも強いものではない。だから、言われた方の「要請に従おう」という気持ちが緊急事態措置の実効性を大きく左右する。少なくとも首都圏では、4月7日に緊急事態が宣言されたのを境にして企業も個人も行動様式をガラリと変えた。緊急事態によって強い責任感を持たせるという効果は、各省庁、自治体、議員の側にも及んでいる。
法律面のマイナス
法律的な側面はどうか？ 特措法上の権限との絡みで言えば、緊急事態の適用を解除された都道府県は営業停止の「指示」ができない。営業停止要請に従わないパチンコ店に対して出されたアレだ。指示に従わなくても罰則はないが、要請に従わなかったパチンコ店が指示を出されて営業継続を諦めたケースも少なからずある。
緊急事態においては、特措法第33条に基づき、政府対策本部長（総理大臣）が必要と思うときは都道府県に対して指示を下せる。例えば、ある知事が感染拡大の恐れがあるにもかかわらず外出禁止や営業停止の要請を行わない場合や、県境を越えた移動への対応が全国でバラけた場合などに、国が介入できるわけだ。ここでは詳細を述べないが、医療提供体制の確保についても緊急事態を残しておいた方が何かと都合はよい。最悪の、たぶん起こらないだろうという事態に備えるのが危機管理の鉄則。「日本ではそんなことは起きないよ」と思うのであれば、もう緊張感がなくなっている証拠である。
「緊急事態をとりあえずは解除し、必要になったらまた宣言すればいい」という、ありそうな声に対しても反論しておきたい。いったん解除して何かあればすぐに再宣言する、というのは理屈の世界の話だ。1日や2日はタイミングを逸する可能性が高い。4月7日に緊急事態が宣言された後、政府と東京都の間で調整に手間取り、都による休業要請業種の公表が10日までずれ込んだことを思い出すとよい。感染が日々拡大している時期に3日間もロスしたのに、西村や小池は面子にこだわった。
豪雨とコロナの重複に備えよ
最後に、豪雨災害とコロナ危機が重なることを私は恐れる。今年ももうじき豪雨災害の季節がやってくる。近年の豪雨は頻度も被害の程度も異常なまでに増大している。それにコロナが重なれば、避難、救助、復旧など、想像するだに身の毛がよだつ。今年も日本列島が豪雨災害に見舞われるであろうことは相当の確率で予期できる。我々には豪雨の襲来を防ぐ手立てはない。だが、コロナに対してはできることがある。不幸にしてコロナと豪雨災害が重なってしまった後、政治家が「あの時、緊急事態を解除しないでコロナ退治にもっと注力しておけばよかった」と言うことは許されない。
緊急事態を解除するメリットは見当たらず、そのデメリットは明白。にもかかわらず、政府は緊急事態解除への道をひた走っている。一部マスコミも「出口」という言葉を使って煽りはじめた。嫌な感じだ。今こそ安倍総理には、「コロナとの闘いは長期戦になる」という不都合な真実を思い出してもらいたい。
（参照URL）
※1 https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200510/k10012423911000.html
※2 http://www.eaci.or.jp/archives/detail.php?id=131
※3 https://www.who.int/risk-communication/faq/en/
※4 https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/actions/202005/04corona.html
※5 https://www.kantei.go.jp/jp/singi/novel_coronavirus/th_siryou/kihon_h_0416.pdf
※6 http://www.kantei.go.jp/jp/singi/novel_coronavirus/th_siryou/kihon_h_0504.pdf
※7 https://www.tokyo-np.co.jp/article/politics/list/202005/CK2020050902000156.html
※8 https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2020/0504kaiken.html
※9 https://www3.nhk.or.jp/news/special/coronavirus/emergency/#mokuji0
※10 https://www.news24.jp/archives/corona_map/index3.html
※11 https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200511/k10012424791000.html
※12 https://jp.reuters.com/article/health-coronavirus-germany-cases-idJPKBN22N02L
※13 https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=424AC0000000031